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修改后条例自2018年5月1日起施行澳门新葡亰平台游戏:,  向政府红头文件挑刺

来源:湖南广播电视台-《法制周报》  《法制周报》记者
李俊杰  向政府红头文件挑刺,如今来说,已不再遥不可及。此外,在湖南,红

“复婚不准操办酒席”“双方均为再婚的不准操办酒席”“违者礼金一律‘没收’”……这些限定性极强的规定是贵州某县的县委办公室、县政府办公室印发的规范管理县辖区内所有城乡居民操办酒席的“红头文件”,文件一经曝出,引发质疑。
管人管事的地方性“红头文件”应该怎么制定?地方在规范“红头文件”中有何举措?记者日前采访了法学专家和地方政府法制办相关负责人。
名叫“规范”不规范 头顶“红头”滥用权
由于文首列有红色字样的机关名称、文尾盖着公章,“红头文件”在公众印象中有着很强的权威性和严肃性。贵州省政府法制办审查与编译处处长王琴介绍:“‘红头文件’是俗称,其中行政规范性文件占很大比重,这也是政府公共政策的主要表现形式。”
中国政法大学法治政府研究院副教授曹鎏说,行政规范性文件(简称“规范性文件”)的内涵和外延,目前国家没有统一的界定。通常在实践中,行政机关制定的具有普遍约束力的,且在效力位阶上低于行政规章的非立法性文件,可视为规范性文件。能否纳入规制范围,关键要看其对公民、法人或者其他组织的权益是否直接产生影响,对上述主体是否有实际约束力。“一些法律往往需要具体的规定来落实,各地执行机关根据实际情况会针对上位法制定具体标准,规范性文件就起着细化执行规则等作用。”
然而,近年来一些地方发布的“红头文件”随意任性,被网民吐槽。浙江某市出台的文件中,根据企业亩产效益综合评价对企业作出分类,在没有法规依据的前提下,对低效类企业作了很多禁止性规定;湖北某市卫计委官网向市直机关事业单位发出公开信,呼吁年轻同志从我做起,年老的同志要教育和督促自己的子女带头响应“全面二孩”号召,文件抬头列着该市总工会、团市委、市妇联、市教育局、市卫计委等8个单位以及文件号,并在结尾加盖8个单位公章。该文件在政府部门官网公布4天后被撤下。
曹鎏的课题组在调研时发现,各地对规范性文件的概念认识不同、把握不一。“有的地方将所有行政机关制定的文件都纳入规范性文件的范畴,在制定执行时就可能出现各种问题。”
不规范的重新改 不合法的及时清
如何把规范性文件规范起来?按照要求,要把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。
贵州省政府法制办日前接到企业反映,遵义市政府投资工程建设项目招投标管理规定和公共资源交易管理暂行办法等两项规范性文件涉嫌违反招投标法。经审查,文件确实存在违反招投标法的规定,同时还发现其他市州也存在此类情况,贵州省法制办及时要求涉事市州自行纠错,保障了相关权利主体的合法权益。
据王琴介绍,规范性文件的合法性审查主要包括前置审查和备案审查。前置审查方面,2014年以来,贵州省法制办共对187件以省政府以及省政府办公厅名义出台的规范性文件草案进行了合法性审查,向起草部门提出意见建议294条。此外,共审查各市(州)政府、省直各部门报备案的规范性文件716件,对其中114件提出了审查建议。
对规范性文件中的大量“存量”,特别是一些“僵尸文件”,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》专门就清理规范等作出规定,要求“2017年年底前,有关部门和地方政府要完成对现行行政法规、规章、规范性文件的清理工作,清理结果向社会公布。”
记者注意到,多地多部门开始进行清理工作,对规范性文件“大扫除”,相关清理结果和目录也陆续在官方网站公布。
在贵州,2015年以来已对规范性文件进行了一次全面清理和两次专项清理。目前专项清理工作已全面完成,全面清理工作正在进行中。2016年3月,贵州省法制办印发工作规则,要求规范性文件两年一清,建立规范性文件清理长效机制。
“有些规范性文件设定的措施不科学、不严谨,容易给权力寻租留下空间,诱发腐败问题。”王琴说,清理主要针对规范性文件中违法提高市场准入门槛、违规设定优惠政策等规定。同时要清理没有法律法规依据的规定。此外,还要解决规范性文件与上位法规定相互“打架”的问题。
概念界定须厘清 源头严控质和量
规范性文件太多太滥,给清理工作带来很大麻烦,“随着社会经济的发展,规章和规范性文件的发布数量较多,所涉及的内容较广,文件体系庞杂,因此在清理工作中还存在对规范性文件性质界定不清,清理遗漏的情况。”王琴说。
曹鎏通过评估发现,与规章相比,各地行政规范性文件的数量普遍较为庞大,在各级行政机关公布的规范性文件目录中,有一大部分规范性文件是为了贯彻落实法律法规规章的要求。
“当上位法已经有了清晰明确的规定时,重复大量制定规范性文件是否有必要?”曹鎏建议,建立行政规范性文件制定的事前审查机制,在制定环节提高具体的门槛,从立法的必要性、“成本效益分析”等方面在源头控制行政规范性文件的数量。
按照《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》要求,实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。
“统一编号”意味着行政规范性文件制定程序启动时,由政府法制部门统一赋予编号,取得编号方才取得合法制定行政规范性文件的资格。曹鎏说:“在制定前,对于缺乏立法必要性基础或有重复规定的文件建议不予编号、不予制定,就会有效提高规范性文件的质量、严控数量。”
此外,曹鎏建议采用专栏方式推进行政规范性文件立法全过程的透明度:地方政府应当尽快在其官网上建立行政规范性文件平台或专栏,对制定中和实施后的行政规范性文件实行目录和文本的动态化、信息化管理。

用“红头文件”合法性审核,给依法行政上“保险栓”

“红头文件”因往往套着象征权威的“红头”而得名,泛指政府机关发布的措施、指示、命令等非立法性文件,长期以来都是各级行政机关实施行政管理活动的重要抓手。

广东省法制办:启动对深圳“限牌令”合法性审查

来源:湖南广播电视台-《法制周报》

议论风生

实践中“红头文件”的产生数量最多、使用范围最广,可其中存在的“任性”问题也最为突出。近期,作为规范“红头文件”重要依据的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》两部行政法规,迎来了2002年施行以来首次修改,修改后条例自2018年5月1日起施行。

23日上午,广东省法制办确认,已正式对深圳车辆限牌进行合法性审查,目前已进入审查程序。东南大学交通法治与发展研究中心副教授顾大松提交给广东省法制办的建议书已转给深圳市政府。顾大松在微博上表示:“期待广东省政府依法及时作出审查结论。”

  《法制周报》记者 李俊杰

所谓治理“红头文件”,本质还是规制权力。

“红头文件”的治理事关法治政府建设的成败,如何推动国家立法的精神有效落地贯彻到各地的实践中,也考验着各级政府的智慧。目前,多地已就治理“红头文件”展开积极探索。

“今天收到广东省法制办粤府法函[2015]79号,告知已接受建议,依《广东省行政机关规范性文件管理规定》相关规定,依法启动对深圳市限牌公告合法性的审查程序。”1月22日,顾大松在“交通法”微信公众号“晒”出广东省法制办寄给他的复函。

  向政府红头文件挑刺,如今来说,已不再遥不可及。此外,在湖南,“红头文件”的终身制也被打破,最长寿命5年,而标注了“暂行”、“
试行”的规范性文件有效期则为两年,有效期满,文件将自动失效。

“复婚不准操办酒席”“全县卷烟销售必须达到25100箱”“副科级以上干部须替开发商卖房”……近年来,“奇葩红头文件”频现,但这些有望被终结。

“红头文件”合法性审查机制,是防止行政规范性文件逾越“红线”的防火墙。

2014年12月29日17时40分,深圳市突然召开城市管理新闻发布会,宣布对小汽车采取限牌措施,该市交委副主任陈惠港宣读了《深圳市人民政府关于实施小汽车增量调控管理的通告》。根据该通告,自当日18时起,深圳对小型微型载客汽车实施增量调控和指标管理,暂定每年10万辆。

  众所周知,规范性文件又被称为“红头文件”,这些“红头文件”关系群众切身利益,也是政府权威的象征。然而,当前一些地方“红头文件”却突出存在着杂、乱、多、不规范等问题,甚至成了部门争权、乱收费的依据。

据新华社报道,近日,国务院办公厅印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》,要求建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制,确保所有行政规范性文件均经过合法性审核。

2017年,贵州省政府法制办收到贵州省润黔水利商会关于各地州市、县政府及部门制发的《会议纪要》《通知》等形式的规范性文件进行合法性审查的申请,并收到省政府督查室转办反映修改、废止该类文件的网民留言。

深圳此次采取的限购措施受到了外界普遍质疑,一个重要原因在于,此前,该市领导曾多次在不同场合对外表示不会采取限购措施。2014年年初举行的广东省两会上,深圳市市长许勤还特别强调,深圳对私家车不限行不限购,将通过经济手段来调节市民出行方式。

  根据《湖南省行政程序规定》,公民认为规范性文件违法的,可以向有关人民政府法制部门提出审查申请。“《湖南省行政程序规定》确立了规范性文件的有效期制度,如果规范性文件存在错误,相关部门必须纠正。目前,全省各级各部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布的管理,有效控制了违法规范性文件的出台,实现了对行政权力的源头控制。”湖南省人民政府法制办主任许显辉在接受记者采访时说。

据了解,这是我国第一次从国家层面对行政规范性文件(也就是俗称的“红头文件”)合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等,做出全面系统的规定。

经审查并会同省发展改革委、财政、国税等有关主管部门研究,法制办发现部分市、州政府,县政府及部门制发的涉及企业注册登记和缴纳税款的《会议纪要》《通知》等规范性文件与有关法律、法规和国家政策不一致,影响了正常的市场经济秩序和市场公平竞争。

对于深圳突然实施的车辆限牌政策,顾大松在建议书中对深圳市政府《通告》提出3点质疑:深圳市政府《通告》未能履行听取公众意见的法定程序,属于违反法定程序的行政行为;同时,《通告》未能履行中央政府与广东省政府的重大行政决策听取意见程序要求;并且,深圳市政府的《通告》不具备法律、行政法规依据,系违法增设行政许可条件的行为。

  法学教授

就如何遏制“红头文件”乱象,在立法、司法和行政上都有动作。譬如,1999年制定的《行政复议法》,赋予了行政复议机关对规范性文件附带审查的权力;2015年新修改的《行政诉讼法》,明确司法机关可附带审查。

为此,省法制办及时制发纠错通知,要求涉及此类行为的政府和部门要立即组织开展相关规范性文件修改、废止工作,立即停止执行违法的规范性文件,及时消除了由此带来的负面影响。

1月6日,顾大松将建议广东省法制办依法审查深圳限牌文件的挂号信函寄出。顾大松表示,根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》第二十一条规定:“公民、法人或者其他组织认为规范性文件不符合本规定第七条、第八条和第九条的,可以向政府法制机构提出审查建议。政府法制机构应当在15个工作日内作出处理,并将处理结果答复提出审查建议的公民、法人和其他组织。”广东省政府法制办公室应当在15个工作日作出处理,并将处理结果告知申请人。

  向红头文件发起挑战

现实中,一些地方法制机构“备案审查”,已形成固定做法。如2017年以来,贵州省政府法制办通过按月组织备案审查,共集中审查269件规范性文件,并将有关结果在门户网站上向社会公布等。

2017年以来,贵州省政府法制办按月组织对各市州政府和省直各部门报备的规范性文件进行备案审查,共对269件规范性文件进行集中审查,提出38件审查意见,并将审查通过的规范性文件目录及时在门户网站上向社会公布。

此前,针对外界质疑,深圳市交委称,这是根据《深圳经济特区道路安全管理条例》第七十六条第一款第项的规定,市政府可以实行机动车保有量增量调控措施,治理交通拥堵。并且,国务院《大气污染防治行动计划》也明确规定,根据城市发展规划,合理控制机动车保有量,特大城市要严格限制机动车保有量。因此,该限牌政策经过深圳市人大常委会的授权,程序方面也无问题。

  2008年12月7日,一封挂号信从湘潭大学寄出,寄信人落款为湘潭大学法学院副教授、法学博士欧爱民和该院的14名硕士研究生,邮寄地址是湖南省人民政府法制办公室。

但是,对审核主体、审核内容、审核方式等不够明确,也在一定程度上制约了“红头文件”的治理效果。

“为确保行政规范性文件不逾‘红线’,贵州在对规范性文件的审查中,实行‘逢文必审’和‘逢错必纠’,严格设定‘紧箍咒’。”贵州省法制办党组书记、主任唐林说,“明确要求政府或部门规范性文件必须经本级政府或本部门法制机构进行合法性审查,未经合法性审查的,不得发文。凡与法律、法规规章相抵触的,坚决予以纠正。”

据当地媒体报道,广东省法制办有关处室负责人确认了顾大松发布文件的真实性。据称,顾大松对深圳限牌有关文件的合法性存在异议,向法制办提出审查申请。对顾大松的申请,省法制办表示将依法履职,正在对此事进行研究和办理。

  这封只有薄薄几页纸的书面申请材料,承载的使命却是向一项制度发起挑战。

审视这次的《指导意见》,一个很大的亮点,就是规范了审核主体。从之前的做法看,对规范性文件的内部审核,既有行政复议机关,也有政府法制机构,而各个地方的做法也存在差异。根据《指导意见》,各级人民政府及其部门要明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构,并对不同层级、不同情形作出了规定。归口上的规范统一,有利于形成治理“红头文件”的合力。

及时清理,增强统一性和权威性

在出台车辆限牌政策近一个月后,深圳市交委官网23日正式公布了《深圳市小汽车增量调控管理实施细则》《深圳市小汽车增量调控管理暂行规定》《深圳市小汽车指标网上申请开通公告》,即日起,深圳市民可提交小汽车指标申请。

  在欧爱民看来,此举并非一时冲动,他们在课堂探讨中国规范性文件审查时萌生这一想法,希望能有一次“实战演练”。

明确审查内容,是《指导意见》的又一亮点。在今年5月份国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》“列举规定”的基础上,《指导意见》又对行政规范性文件范围作了“排除规定”,明确“制定主体是否合法”“是否超越制定机关法定职权”“是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形”等审核内容,对审核内容的精准定位,便于审核机关有的放矢,提高对规范性文件的审核效益。

历史形成的“红头文件”繁多芜杂,如果行政规范性文件清理不及时,极易导致整个行政规范性文件体系不配套、不协调,从而影响行政规范性文件在适用上的统一性和权威性。

依据相关规定,政府法制机构审查部门规范性文件,原则上只审查合法性,不审查可行性和适当性。政府法制机构如果发现报送备案的规范性文件出现违法等情况,应当建议制定机关自行修改、废止或者提请本级政府予以撤销。

  师生们将目光瞄准了《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》,这个由湖南省公安厅、交通厅联合制定的暂行规定从2007年4月1日起施行,其中第2条明确规定,“公安机关交通管理部门只受理省道路运输管理机构审核的机动车驾驶培训机构的报考手续”,这就意味着,公民要想考取驾驶证,前提条件是先到驾校进行培训,这种捆绑模式被称为驾考合一,目前在全国很多省份普遍存在。湘潭大学法学院师生们正是从这句话中发现了违法嫌疑。

合法性审核,如何规范程序乃是关键。根据《指导意见》,完善合法性审核的工作流程,规定起草单位报送合法性审核的材料要求,区分两种报送审核程序,明确规定合法性审核时限,一般不少于5个工作日,最长不超过15个工作日等,要求“不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核”“未经合法性审核或者经审核不合法的,不得提交集体审议决策”等,并规定了追责情形。明确“如何审”,有利于规范审核机关的具体操作,体现审核工作的权威性。

2017年福建省政府将《福建省技术市场管理条例》等13件省级地方性法规、省政府规章列为废止项目,将《福建省行政事业性收费管理条例》等13件法规列为提请省人大常委会审议的项目,并将《福建省海洋环境保护条例》等28件列入计划;将《福建省矿产资源监督管理办法》等13件省政府规章列入修改项目。

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